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高舜禮:建設世界級旅游景區路到底在何方?

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發表時間:2022-08-18 11:43來源:經濟論壇

到新冠疫情發生前的2019年底,我國出境旅游全年已達1.55億人次。


建設世界級旅游景區的命題提出以后,業界給予了一定關注和響應。目前由于這個“世界級”尚無共識或標準,到底方向和路徑在何方呢?業界有的觀點認為,應該在5A級景區標準的基礎上,適當添加一點兒國際性、國際范兒的指標,從現有300多家5A級景區中“優中選優”,實質上也就相對于評選6A級景區了;也有觀點不贊同這么搞,認為景區A級標準在各地的實施中,有些偏重于硬件建設,開發痕跡和建設力度過大,與各國的世界遺產地、旅游資源地的保護性利用形成明顯的差距,若依此標準評定世界級景區未必是很恰當的。本文認為,近期向社會公開征求意見的《國家公園管理暫行辦法》有關“游憩體驗區域和線路”的規定,與世界各國的實際做法較為接近,為當前探索建設世界級旅游景區提供了新的思路,也可視為一類新型旅游景區的建設方向,若能從中摸索出一些經驗和啟示,對于我國旅游景區開發建設的轉型升級將具有借鑒意義。


一、我國旅游景區發展現狀與世界級目標


什么樣的旅游景區是世界級的,如何才能建成世界級的旅游景區,至今沒有公認答案或評判標準。如何把握旅游景區的世界級,應該朝什么樣的方向和目標去努力是需要業界不斷思考的問題。按照旅游業界的常規思維,一般應是從旅游發達國家的知名旅游景區尋找線索和參照。至于具體怎么確定標準,哪一條該吸納、哪一條應忽略,就是“公說公有理,婆說婆有理”了,也就是看由誰來主導、推動和定奪。


就旅游業內人士和旅游者而言,對世界級旅游景區是有輪廓性意象的。從上世紀末開始,我國公民出國旅游人數快速增長,一躍成為全球最大的出境旅游客源國,到新冠疫情發生前的2019年底,我國出境旅游全年已達1.55億人次, 隨著“看西洋景”的人越來越多,對世界級旅游景區自然“心中有桿秤”。就景區建設和管理而言,我國與旅游發達國家之間是互有長短、交替領先的。以我國陜西秦始皇兵馬俑、北京八達嶺長城、安徽黃山等旅游景區為例,應是具有國際領先水平的。當然,在景區環境、開發配套、運營監管上也還存在一定差距,例如,意大利羅馬城市氛圍與文物古跡的交相輝映,美國黃石國家公園保護與開發的和諧統一,澳大利亞珀斯鯊魚灣珊瑚海岸的哈梅林池的海洋疊層巖與旅游科普,不少國家的旅游景區實行減免門票政策等。至于哪些是世界級旅游景區必備的特征,哪些是各國景區個性化的特點,多數人并未作認真思考和專門研究,只是籠統而模糊的感觸。


對高層旅游管理部門來講,必然要研究世界級旅游景區的參照標準和認定程序。按照傳統思維定勢,大致可以劃分為幾種選擇:其一,尋找一套有較大認知度的世界級標準或模板(范例),在國內加以貫徹實施、驗收達標后予以公布。這種做法較為簡便易行,但世界旅游組織未必有現成體例,也未必會加以推薦;即使進行了這類推薦,我國旅游主管部門也未必如數采納。其二,以我為主、博采眾長,即以我國現行景區評價標準為基礎,再參酌各國標準、兼取所長,做一些必要的技術性修補和提升。我國已有認定旅游景區質量的A級評價體系,所評出的“頭部”景區應不亞于一般發達國家,以我國旅游業如今的市場規模、經驗探索和綜合貢獻,該種做法不失為可取。其三,獨立自主,自力更生,不用走什么國際程序或形式,就在5A級認定標準基礎上,適當添加一點兒“國際性”“國際范兒”指標,如國際知名度、文化內涵、接待入境游量、舉辦國際會議等,就可以從300家5A級景區中“優選”“精選”出世界級景區。有業內人士直言,實質上就相對于評定6A級旅游景區。


除了考慮采取什么樣的評價辦法,若要是三五年內創建出“世界級旅游景區”,從現300家5A級景區中選拔應是大趨勢或大概率。至于確定怎樣的標準為宜,既要看參與者的專業精神,更要看主管領導的拍板定向。以目前我國高A級景區為基礎的選拔思路,有相當的基礎性和穩妥性,可做到更加出類拔萃、優中選優,但這樣挑選出的“世界級旅游景區”,在與國際接軌上恐怕仍有難以彌合的現實差距。主要體現在如下幾個方面:


1.景區個性化的消弭。我國現提供給國民游覽休閑的景區其背景出身各有不同,如世界遺產、自然保護區、風景名勝區、地質公園、國家公園等,有一部分已經加入A級景區評價體系,雖然游客消費的舒適度明顯提升,但背景性的個性色彩普遍被淡化,客觀上拉開了與世界同類景區的差距。


2.旅游設施配套的過度。我國各類景區在此方面普遍“優于”世界水平,如景區公路、索道、登山步道、欄桿、橋隧等,體量(或數量)和質量都較“過硬”,以至于有的已影響到遺產地、保護地的資源本身。這些過度性的配套開發,大多具有不可逆性,再行消除或修復幾無可能。


3.社會公益性的偏弱。我國旅游景區雖也強調社會公益性,但無論是作為事業還是企業單位,都回避不了“經營性”這個共性,有的景區還把門票收益“上市”了。因此,國內景區普遍實行高于國際的景區收費,惠民性的票價減免也并不常見。景區內的原住民被普遍遷出,雖然也有必要的幫扶措施,但與世界各國有較大不同。由于免票實行得不夠普遍,生態、環保、地質、科普、研學等社會教育功能發揮得不夠明顯。


當然,在中國向世界級旅游景區邁進的征途上,以A級評價標準為支撐的我國旅游景區,在專業提升上大大向前跨出了一步,做出了具有里程碑意義的貢獻,但未來如何進一步接軌國際領先目標,既要睜大眼睛緊盯世界景區的主流,更要積極踐行國家生態文明戰略的發展理念。


二、我國旅游景區的國際差距與創新發展的必要性


按照目前旅游景區的樣式發展,要想走入與旅游發達國家并軌之路,尚存在一些客觀上的難度。這既因我國景區開發大多離不開經濟目的,也與長期以來形成的開發思維、規劃模式、評價標準密不可分。這些方面若不能做較大調整或根本性改變,則很難推動我國旅游景區發展與旅游發達國家的并軌。因此,大力創新我國景區發展模式,探索具有國際通行樣式的多樣化景區,應是業界需要加強思考和研究的方向。


從我國旅游景區建設的現狀,貫徹我國生態文明戰略的要求,國家公園建設的逐步落地,以及滿足國民日益增長的旅游需求等方面看,當前學習借鑒旅游發達國家的做法和經驗,探討我國景區模式的突破和發展路徑的創新,具有較為適宜的形勢或有利的背景。


一是正視我國景區與旅游發達國家的差別。但凡去到國外旅游的人,稍加留意就能發現中外景區建設有很大不同。以國家公園下屬的景區為例,如美國西部的大峽谷國家公園、布萊斯峽谷國家公園,澳大利亞中部的烏魯魯-卡塔楚塔國家公園(紅石山)、澳西南部珀斯的南邦國家公園(尖峰石陣沙漠),就與我國同類型的景區有諸多不同:這些景區大多不收費或低收費,開發建設很注意與自然環境的和諧相處,盡量不傷及巖石和地貌,旅游配套設施的配置盡量“簡化”、“減量”和隱蔽,服務僅限于最基礎的停車、飲水、廁所,以及必要的旅游信息和服務提示,有些相對偏僻和缺水的地方甚至不建廁所,但對大小便則有位置選擇和注意事項的提示。中外旅游景區的這些不同細節,表面看來是開發力度和建設水平的差異,實質上則是生態文明和發展理念上的深層次差距。


二是積極貫徹生態文明的發展理念。這是我國21世紀最重要的發展原則之一,無論是“綠水青山就是金山銀山”,還是山水林田湖草沙一體化保護和系統治理,都要求提升人與自然的和諧程度。以長江經濟帶的建設發展為例,黨中央、國務院明確要求以共抓大保護、不搞大開發為導向,以生態優先、綠色發展為引領,依托長江黃金水道,推動長江上中下游地區協調發展和沿江地區高質量發展。旅游作為環境友好型的優勢產業,理所應當積極貫徹生態文明理念,瞄準與國際先進水平的差距,主動提升資源保護與旅游開發的和諧程度,教育引導廣大游客爭做生態旅游的踐行者,而不是聽任旅游開發過重和配套設施過度,或偏重強調游客的舒適度,這在旅游發展實踐中是可以有所作為的。


三是順應國家公園建設的體制創新。在生態文明戰略的指引下,我國在自然保護地領域實施了一項重大制度創新,那就是國家公園體制。經過2013年提出、2015年啟動試點、2021年宣布設立了首批國家公園,將在國家公園設置游憩體驗區域和路線,開展適度的旅游和相關體驗活動,向社會公眾提供優質生態產品的體驗。從已獲知的有關信息看,游憩體驗區相當于“旅游景區”的概念,將落實在國家公園、自然保護區、自然公園3個層級,但與傳統旅游景區相比較,它們的內涵將更加豐富,設計目標更加多樣,既有傳統景區的觀光價值,也有游憩性的綜合體驗,還能適于開展自然生態和科普教育。尤其可貴的是在強調嚴格做好生態環境和資源保護的前提下,進行上述適度的開發建設,這就為探索與國際接軌的新型景區建設創造了可貴的機遇。


四是加快落實旅游景區的社會公益性。由國家所有的旅游資源而開發建成的景區,理應由全體國民加以共享,核心問題是門票減免,這成為影響居民出游動力的重要因素。這方面,旅游發達國家做得普遍較好,造成中外之間這種差距的原因,有資源監管與權屬的歷史沿革問題,有開發投資主體多元化的復雜背景,也有深受局部經濟利益的驅動和掣肘的因素。近些年,國家發改委牽頭對這類景區推動了門票降價,但短期內徹底取消門票或把門票降得很低是有難度的。為了從根本上推進這一問題的解決,較為實際的做法就是面對現實、區別新舊、分類施策,一方面允許已建成景區有一個逐步降價的過度年限,另一方面是依照新的指導原則加快開發實行免票或低價的新景區。前者應該是以各A級景區為主,后者是按照與世界級景區接軌方式開發的,因所配置的旅游設施可以因陋就簡,從而能節省大量的旅游開發資金。如此,既有利于加快提升景區的社會公益性,又可進一步豐富我國景區類型,還可在傳統A級景區與世界通行做法接軌的景區的對比中,檢驗哪一種景區發展模式更為有利。


五是滿足旅游市場加快發育的新需求。在新冠疫情之前,我國國內年旅游達60多億人次,人均年出游4.3次,人均出游7.65天,但仍不到同期歐美日韓等發達國家旅游人次的50%。按照世界銀行的統計口徑,我國居民人均GDP達1.2萬美元,已屬于世界發達國家水平,這意味著國民旅游消費有很大潛力。進入21世紀,隨著轎車進入家庭和高速交通的發展,旅游需求結構也在快速變化,由觀光向休閑度假、由團隊向自助自駕、由淺表感受向深層體驗,一系列變化深刻影響著旅游市場的供給。在此背景下,全域旅游的思路被提出來,鄉村旅游加快轉型升級,民宿休閑、生態康養、自駕露營、戶外運動得到快速發展。觀光作為旅游產品體系的重要份額和傳統優勢,既需要數量的大量增加,更需要類型的豐富多彩,就包括了與國際接軌的創新型旅游景區的出現。如何進行旅游供給量的擴大和挖潛,如何進行旅游供給質量的多樣化和品質化提升,是今后旅游發展要研究的重大課題。


三、世界級旅游景區建設的分類探索與導向設計


2022年3月下旬,國家林業和草原局(國家公園管理局)印發《國家公園管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“辦法”),對國家公園的設立、管理、運行等確定了若干方針、原則和政策,也涉及了其中“游憩體驗區域和線路”的謀劃與導向。從與國際接軌的角度看,國家公園中的游憩區設置和開發,也可以視為一類新型的旅游景區建設,對當前探索建設世界級旅游景區提供了一項新的思路和實踐機會,若能從中摸索一些經驗和啟示,將是非常具有現實意義的。


從該“辦法”規定的有關條文,以及旅游發達國家同類型的游憩體驗區的建設情況看,這一類型的旅游景區開發將遵循以下導向:


一是更加突出的社會公益性。按照國家公園的總體設計,將“保持重要自然生態系統的原真性和完整性,維護生物多樣性和生態安全,促進人與自然和諧共生,實現全民共享、世代傳承”(“辦法”第一條);“堅持國家公園全民公益性,為全社會提供優質生態產品,以及科研、教育、文化、游憩體驗等公眾服務”(第二十九條)。至于國家公園的游憩區是否收費,“辦法”未予要求和透露,但肯定不會是高票價。


二是對自然環境的最小干預。國家公園“組織實施的相關建設活動,應當遵循保護優先、最小干預、簡約輕量的綠色營建理念”(第十二條),并強調充分利用原有的設施,建設和完善一些必要的基礎設施。公園內劃定的游憩體驗區域和路線,“要嚴格控制開發利用強度,最大限度減少對生態環境的干擾”(第三十三條)。這便與常規景區開發時的那種“逢巖開路、遇水搭橋”明顯不同,對生態環境、自然資源的影響將大幅度降低。


三是適度配置的公共設施?!皣夜珗@范圍內的建設項目應當與自然景觀和文化特色相協調,其選址、規模、風格、施工等應當符合國家公園總體規劃和管控要求,采取必要措施減輕對核心資源和生態功能的不利影響”(第十三條);將建設的適度參觀旅游和相關的必要公共設施,必須以“不破壞生態功能”為前提(第十八條);所提供的必要游憩體驗輔助設施,應“嚴格控制開發利用強度,最大限度減少對生態環境的干擾”(第三十三條)。上述條文所透露的精神,將嚴防過度性開發建設,最大程度的與國際接軌。


四是限流性的預約參觀?!稗k法”第三十三條提出,對參觀者和旅游者要“探索建立預約制度”。人們前往歐美或非洲國家的各類自然保護區,一般情況下是無需提前預約的,我國國家公園的這一規定,應是嚴格于很多國家的。當然,在遭受新冠疫情影響三年來,我國絕大多數景區已實行預約參觀制度,因此,對國家公園游憩區的預約制也是相宜的,最大好處是避免旅游旺季人滿為患,保障游覽和體驗的水平,維護景區的生態環境質量。


五是加強應急救援和安全保障。國家公園是幅員廣闊、生態原始的保護區,首批公布的我國5個國家公園有23萬平方公里,相當于廣西壯族自治區的面積,與傳統景區相比安全的風險性也比較大。要求“國家公園管理機構應當制定訪客安全保障制度,配合所在地地方人民政府開展突發事件應對工作,為訪客提供必要的救助服務,建設無障礙服務設施”(第三十三條)。從一些國家的安全防范和應對措施看,重點是加強路線和方向指引、災害性因素的提示、求助呼叫系統的設置、緊急救援能力的建設等。


此外,應加強提升旅游者環衛意識,強調自我保潔行為。在傳統旅游景區,垃圾的撿拾和清運已是不小工作量,每到旅游旺季更是負擔倍增。更為駭人聽聞的是,我國珠峰大本營和登山沿途垃圾散布,成為登山愛好者、旅游者留下的顯著“污點”。因此,要把景區保潔建設列為縮小與世界差距的一個目標,加強對游客的教育、引導和監督,倡導游客帶回自己產生的垃圾,同時,適當減少景區垃圾箱的設置,增加監控探頭的設置,做好游客進入景區攜帶物品的登記,對隨意丟棄垃圾者予以處罰。


總之,建設世界級旅游景區這個命題,既有對“與國際接軌”、“中國特色”之類的頂層設計,也有專業性的若干技術要求。把這道命題能夠解好的關鍵,在于理解好“世界級景區”的共性特征,加緊彌補這些共性特征的短板。當然,不同的認識和思路,將決定不同的實質和結局,期望建設世界級旅游景區的決策,最終能夠腳踏實地、實至名歸。

本文作者:高舜禮 系旅游資深專家、中國旅游報社前社長/總編輯

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